No segundo dia do seminário “Internacional Perfomance Budgeting: Orçamento por Resultados”, o governador José Serra destacou a importância de indicadores no planejamento do gasto público. Organizado pela Secretaria da Fazenda, o evento começou na segunda-feira e termina nesta quarta, 3, no Hotel Jaraguá, no centro da Capital. Na ocasião, Serra fez o seguinte pronunciamento.
Governador: (…) lembram, provavelmente, dessa, que já faz muito tempo que esse debate existiu, mas o incentivo material, efetivamente, é um instrumento importante. Nós estamos implantando agora na Educação, ainda não houve o pagamento do incentivo. Houve um exame no ano passado, um exame neste ano, fixação de meta por escola, não entre escolas, porque aí tratar-se-ia de comparar desempenhos incomparáveis, porque uma escola da periferia é diferente de uma escola do centro, ou da região oeste de São Paulo, da capital, ou de uma cidade do interior, onde o ensino é bom, em geral, em São Paulo, acredito que nos outros estados também, o ensino é melhor no interior do que na capital, não é, o ensino nas cidades menores é melhor do que nas cidades menores.
Então, não há, digamos, a comparação, ela tem que ser feita ao longo do tempo para uma mesma escola. São 5500 no Estado de São Paulo, não é uma tarefa operacionalmente fácil, embora seja fácil de se definir.
Outro exemplo é na receita, na Secretaria da Fazenda, onde há uma certa facilidade de ligar remuneração a desempenho e, inclusive, oferecendo incentivos materiais, embora a Fazenda seja o órgão que tem o salário mais alto do estado e ainda querem mais.
Mas o grande problema é definir indicadores de desempenho para outras áreas. Por exemplo, área da segurança, eu não sei. O Mauro Ricardo sempre acha que acaba definindo, etc. O que vai ser? Número de presos? Assaltos evitados, não é. Quer dizer, o que seria, a população sentir mais segura? Fazer pesquisa se ela sente mais ou menos segura? Não funciona, até porque a segurança melhora e a população não se sente mais segura, isto é uma experiência concreta que nós temos tido. Ela melhora em alguns indicadores. Homicídios, por exemplo, no caso de São Paulo, a redução foi espetacular, não é, ao longo dos últimos anos, mas isso não necessariamente se traduz na percepção de maior segurança por parte da população, porque basta ter assalto, basta que os assaltos continuem em volume elevado para o sentimento de segurança prevalecer. Depende de como a mídia divulga, não é. Então, é difícil e é uma área crítica.
Outra área que também ano é fácil é a área da saúde, porque a área da saúde tem indicador de mortalidade infantil, por exemplo, que seria um indicador básico, sanitário, mas a mortalidade infantil, eu não sei se todos sabem, ela é apenas uma inferência de ano para ano. Quando eu estava no Ministério da Saúde eu me debrucei sobre as fórmulas de calcular, em geral, todos indicadores. Descobri que, no caso da mortalidade infantil, há um simples interpolação. Calcula-se cada dez anos, ou antes, e entre os períodos se faz uma interpolação linear, não é. Então, ela cai em todo lugar, não é? Eu já vi governadores fazem previsão de queda de mortalidade infantil, não é, e daí depois comemorar o sucesso. Se houve ou não houve só Deus sabe, porque, na verdade, está apenas se fazendo, projetando a taxa anterior que vinha.
Eu me lembro até que quando fui ministro da Saúde, efetivamente, até que nós conseguimos dar um tranco na mortalidade infantil, que caiu muito, por causa do Programa de Saúde da Família e do Programa de Atendimento do Parto Direto e de UTI neonatal. Por exemplo, num estado como São Paulo saneamento tem menos importância do que, para efeito de queda da mortalidade infantil, do que o atendimento hospitalar propriamente dito, porque os índices já são menores. Mas, então, a mortalidade, nós medimos diretamente. Então, ela caiu muito, só que ela desapareceu na história. Por quê? Porque o IBGE pegou e disse: “opa, aqui tem que revisar nas duas pontas porque ela caiu de maneira que ela sempre cai igual, nunca tem saltos e ao longo dos anos nunca vai se saber que no nosso período a mortalidade infantil caiu maios depressa, não dá para identificar, não é.
Então, eu estou dando esse exemplo para ver como é difícil se fixar em indicadores, que até, em alguns casos, não existem, e são defasados ou são interpolações que são feitas. Essa é outra área essencial, não é, saúde, segurança. Mesmo transportes é complicado. Não é o caso de eu entrar aqui em cada área mostrando as dificuldades, mas, portanto, essa á uma área, a meu ver, de pesquisa, não é, de reflexão muito importante para que a gente possa se construir alguma coisa indispensável para o aprimoramento da qualidade da ação governamental e do gasto público.
Por outro lado, é evidente que no Brasil tem havido um cuidado, agora, maior com os aspectos da responsabilidade fiscal, digamos assim. Há uma lei de responsabilidade fiscal, que é freqüentemente burlada, frequentemente se comentem enganos, as administrações constroem enganos a esse respeito, muita discussão jurídica em tribunais e etc., mas trouxe um avanço, trouxe um avanço.
Se alguém olhasse e quisesse estudar como se burla uma lei de responsabilidade fiscal basta examinar a gestão da prefeitura anterior a minha a aí vai se verificar como pode se burlar mediante cancelamento de empenhos, uma série de truques dessa natureza.
Mas é indiscutível que melhorou a cultura no país com relação à responsabilidade fiscal, isso na esfera municipal e na esfera estadual, porque pouca gente se dá conta, a imprensa no Brasil até hoje não sabe, que não há lei responsabilidade federal no Brasil. Não há lei de responsabilidade para o governo federal, só para estados e municípios. Ela nunca foi implantada no caso do governo federal, que é onde o problema fiscal é mais crítico.
Agora, mas a questão do gasto, realmente, da qualidade do gasto tem ficado muito para trás. Não é um assunto de imprensa, não é um assunto que ganhe, digamos, um lugar importante no debate coletivo a respeito de ação de governo. Ela ainda está dominada ou este debate ainda esta dominado muito por avanços nos meios, basta olhar qualquer campanha eleitoral e se verá isso. É prédio, são coisas, em geral, que não são variáveis, que dominam o assunto. Eu, particularmente, tenho insistido muito nas pesquisas, às vezes, de satisfação. Por exemplo, no caso da Saúde, é algo que pode funcionar, pesquisas, sei lá, reorganiza o sistema de medicamento, de entrega gratuita de medicamento, então, deveriam ser feitos pesquisas antes e depois, isso já não foi feito, não é. Por exemplo, no caso de São Paulo não foi feito. Melhorou muito o sistema de distribuição de medicamento, mas nós só temos os resultados a posteriori. De aprovação, foi superior a 90%.
Mas na Saúde tem que se com pesquisas de opinião. Este, por exemplo, poderia ser um caminho. Uma medida que às vezes se gosta, ela não é, ela, a meu ver, tem vulnerabilidade. A idéia de número de pacientes atendidos e despesas feitas. Por exemplo, as organizações sociais que cuidam de hospitais
em São Paulo
, deve ser uns 25, pode ser avaliado pelo custo e pelo número de pacientes atendidos, que são altamente favoráveis, mas na Saúde nem sempre é assim, porque depende do tipo de tratamento, de especialização do hospital, não é. Se for um hospital, às vezes são coisas incomparáveis. Um hospital de câncer é diferente de um hospital de cirurgia geral, de clínica geral, de cirurgias eletivas e tudo mais. Aí entramos num terreno em que as grandes comparações, não é que não se possam no meio de uma unidade, mas as grandes comparações são muito complicadas.
Por exemplo, no caso da Saúde, é possível refinar, inclusive, as pesquisas. É possível ir bem longe até, acompanhando doentes. Por exemplo, fazendo pesquisas depois de um tempo de atendidos ou imediatamente e também pesquisas com aqueles que são efetivamente atendidos.
Em geral, em geral, não. É praticamente 100% das avaliações feitas em pesquisas macro, até pelo governo, são feitos junto a toda população, que não é atendida pelo sistema público de saúde. Por exemplo, no caso de São Paulo, uns 40% deve ter plano de saúde. A medida no Brasil é 25 para 30. Aqui deve ser uns 40.
Então, não vale analisar serviço de saúde junto a toda população, avaliar. No entanto, isso que é feito e não se consegue modificar. Dentro do governo, eu não consegui, até agora, fazer uma pesquisa assim. No caso da prefeitura, depois de muita briga e insistência minha, eu já não estava mais na prefeitura, depois de dois anos eu consegui que a prefeitura fizesse pesquisa com as pessoas que são atendidas. Me pergunte porque essa resistência. Não tenho a menor idéia, mas há uma resistência surda a isso. Sempre é.
Por exemplo, o prefeito Kassab sempre apresentava em seus debates, agora para a reeleição, para minha aflição, um dado dizendo que 30% da população estava satisfeita com a Saúde. Ora, se é 30, 70 não estava. Mas ele dizia: “no passado, era menos do que
30”
. O que tinha que fazer era pegar a pesquisa de quem era atendido. O índice de satisfação daria muito maior, mas pessoas da Secretaria da Saúde toda boicotavam esse tipo de, eles ficariam indignados se viessem eu dizer isso, mas boicote o que é? Não fazer, mesmo que se a pessoa não saiba por que não está fazendo, não precisa ser deliberado. Mas há uma resistência a afinar, a fazer uma pesquisa mais fina, um pente fino melhor.
Estou dando exemplos concretos, porque, digamos, se fossemos pegar as principais condições de governos estaduais e municipais, são quatro. Transporte, Saúde, Educação e Segurança. Não é, aí situa-se o núcleo da ação dos governos estaduais e municipais e a gente tinha que trabalhar bastante nessa direção, até porque, no Brasil, há uma coisa muito positiva, que é a tendência à cópia. Em geral, quando se faz alguma coisa boa em algum lugar, o pessoal copia. Nós mesmos copiamos de outros. É uma coisa que funciona, não é. Eu vejo muitos governadores, prefeitos recém-eleitos, todos atrás de idéias, não é e, em geral, as idéias boas terminam se generalizando. Se conseguir fazendo três ou quatro lugares, podem ter certeza que isso vai se multiplicar com muita velocidade, em todo o país.
O aspecto do incentivo material, ele tem também importância no que se refere ao funcionalismo. Eu, particularmente, na minha vida pública, sempre onde trabalhei procurei fazê-lo com os funcionários públicos, pegando o que tem de melhor dentro dos quadros do funcionalismo e tem muita gente boa. Agora, é óbvio que há uma visão do funcionalismo negativa. Em geral, a visão de que o funcionário vai ser promovido, vai chegar a ser chefe quando o chefe morrer, que fica acumulando antiguidades, a legislação de São Paulo, por exemplo, é extraordinária nesse sentido, basta passarem os anos para ganharem mais, independentemente de qualquer qualidade de desempenho e aí cria-se um círculo vicioso, que é preciso romper também, não é.
A avaliação de resultados, a promoção por resultados, a remuneração por resultados, ela tem também esse papel de valorização do funcionalismo, para o horror do sindicato, porque se fizéssemos aquela brincadeira “o que é o que é”, bastaria dizer assim: quem é contra sempre avaliação de mérito? Não é. Uma criança em São Paulo, que fosse devidamente preparada, responderia que são os sindicatos da área pública, não é. Imediatamente, falou em avaliação, eles mexem no revólver, (no colder?), porque essa é uma coisa perigosíssima: avaliação, não é. Mas, na verdade, é uma coisa essencial, para melhor a própria condição do funcionalismo.
Bem, só um ponto que eu queria deixar aqui como comentário e dizer que esperaria, não é, como conseqüência desse seminário, uma maior motivação para se trabalharem nessas questões essenciais do planejamento e dos indicadores, não é. O indicador já resolve, quando você já tem um indicador, 80% do problema resolvido. Aí basta a vontade e a competência administrativa. Portanto, eu acho esse aspecto o mais importante e se algo eu sugeriria para efeito de pesquisa de trabalho seria, principalmente, um investimento nessa área.
Evidentemente, como eu não participei do seminário, não sei de tudo o que se falou a esse respeito e experiência de outros lugares do Brasil. Aqui, pelo menos, há uns dez estados presentes, mas certamente há muito também o que aprender em todo país. A minha experiência pessoal é essa. Às vezes, a gente vai para alguma cidade, um estado, sem nenhuma expectativa por algum motivo e descobre lá coisas novas e originais que foram feitas.
Acho que até a organização de um sistema, em? Mas eu creio que também a organização dessa troca de experiências, um sistema de comunicação, não é, por e-mail, e um sistema através da informática, também poderia ter um papel muito interessante.
O Mauro Ricardo mencionava aqui de uma questão de Curitiba, não é, onde eu já acompanhava o trabalho de saúde lá e quando eu estava no Ministério da Saúde eles fizeram um programa chamado Mãe Curitibana. Então, quando eu me tornei prefeito de São Paulo fiz o programa Mãe Paulistana, copiando o de Curitiba, sem nenhum problema de direitos autorais, até porque tinha ajudado eles para fazerem o Mãe Curitibana, que é um programa simples de acompanhamento da gestante desde que a mulher engravida, ela passa já a se ligar dentro de um sistema, vai saber até o hospital para onde vai no final, vai ter o atendimento pós-parto. Culmina até num enxoval para a criança, no caso das famílias mais pobres. Algo simples, não implica grandes despesas, mas implica, isso sim, um investimento grande na organização. E funciona. A avaliação feita junto às pessoas atendidas deu resultados, realmente excelente a esse respeito.
Mas, enfim, há muitas coisas boas feitas pelo país agora e em outros países também que podem ser bem aproveitadas. Mas eram essas as palavras. Um pouco desorganizadas, da minha parte, mas bem focalizadas daquilo que me parece o essencial.
Muito obrigado.
